质量保证金制度的改革——《旅行社条例》解读

作者：蔡家成

　　旅行社质量保证金制度自1995年创立以来，在保证旅游者权益、规范旅行社经营服务、提高旅行社的队伍素质和服务质量等方面，发挥了非常重要的作用，是一项行之有效的制度。但也毋庸讳言，其制度成本，特别是由企业承担的制度成本也是比较高的。因此，运行十多年后，按照充分发挥其功能作用、尽可能降低制度成本的目标，《旅行社条例》对保证金制度做出六个方面的重大改革，使之进一步完善。

　　第一，调整保证金的数量标准。新条例规定的保证金数额，一般旅行社为20万元，经营出境旅游业务的旅行社为140万元，每个分社为5万元（只经营国内旅游和入境旅游）或30万元（同时经营出境旅游）。原来的国内旅行社为10万元，其分社为5万元；国际旅行社为60万元，其分社为30万元；出境游旅行社为160万元。考虑到新条例取消了旅行社分类，只经营国内旅游业务的国内旅行社不复存在，一般旅行社都可以经营国内旅游和入境旅游，即相当于原来的国际旅行社，一般旅行社及其分社的保证金数额下调幅度很大，即每个旅行社从60万元下降到20万元，分社从30万元下调到5万元，出境旅游旅行社也有20万元的降幅。这是新条例在切实保证保证金制度发挥作用的同时，减轻企业负担的首要措施。

　　第二，减少保证金数量的制度。新条例规定，旅行社自交存或者补足质量保证金之日起三年内，未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将保证金的交存数额降低50%，并向社会公告；旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。就十多年的实践情况看，被处以罚款以上处罚的旅行社非常少，这也就是说，绝大部分旅行社的保证金保有数额，都将再减少一半，即一般旅行社10万元，出境游旅行社70万元，分社也同比例减少。这是新条例减轻企业保证金负担的第二项措施，在降低交存数额标准的基础上，再减轻一半。

　　第三，设置银行担保制度。新条例规定，旅行社也可以不交存保证金，而由银行提供相同数额的担保。这是减轻旅行社企业保证金负担的第三项措施，进一步将旅行社承担的保证金制度成本降到非常低，直至为零（指银行提供无抵押的信用担保）。

　　第四，规定利息全部归旅行社所有。新条例规定，保证金的利息属于旅行社所有，并取消了《旅行社管理条例》“旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费”的规定。这既直接减轻了旅行社的负担，又维护了保证金及其利息所有权的完整性和权威性，是减轻企业保证金负担的第四项措施。

　　第五，改变保证金的管理方式。新条例规定，保证金由旅行社到国务院旅游行政主管部门指定的银行设立专户存储，而不再交纳到旅游行政管理部门专门设立的保证金账户存储。这样，旅游行政管理部门只负责监督旅行社和银行对保证金的交存与管理，不直接承担保证金财务、资金管理职责。减少了旅游行政管理部门这样一个主导环节，既方便了旅行社和银行，进一步直接或间接减轻旅行社的负担，又减少了各级旅游行政管理部门的具体事务性工作，促进其转变职能和工作方式。

　　第六，加强对保证金的监督管理。新条例对保证金的交存方式和数量、用途、增加、减少、补存、监督管理、违规处罚等，都做出了明确规定，而修订之前的《旅行社管理条例》主要就保证金的交纳方式和数量标准、用途、监督管理等做出规定。新条例增加的规定主要包括：旅行社在旅游行政管理部门使用保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当在收到旅游行政管理部门补交保证金的通知之日起五个工作日内补足保证金；旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回保证金；旅行社未在规定期限内向其保证金账户存入、增存、补足保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正，拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。新条例还授权国务院旅游行政主管部门和国务院财政部门会同有关部门，另行制定保证金使用管理办法，以加强对保证金的监督管理。

　　可见，新条例对旅行社质量保证金制度进行改革完善，是紧紧围绕减轻企业负担、便利旅行社管理、加强监督管理和更好地发挥其功能作用这条主线，也是在贯彻落实建设成熟完善的社会主义市场经济体制的总体战略，加快推进政府机构改革，以转变政府职能和工作方式。